정치도 시장이다

경제학자는 시장을 분석하고, 정치는 정치학자의 몫이라는 암묵적 합의가 오래 지속됐다. 투표로 선출된 정치인과 임명된 관료는 공익을 위해 일한다는 전제가 당연하게 깔려 있었다. 1960년대 버지니아 대학의 한 연구소에서, 테네시의 가난한 농가 출신 경제학자와 경제학 박사 학위조차 없는 괴짜 법률가가 그 전제를 뒤집었다. 제임스 뷰캐넌과 고든 털록은 투표와 입법, 관료제를 시장과 똑같은 방식으로 — 자기 이익을 좇는 개인들의 교환으로 — 분석했고, 그 결과로 공공선택이론이라는 학문이 태어났다.

두 사람의 공동 작업은 1962년 『국민적 합의의 분석』에서 절정에 이르렀지만, 그 이전과 이후의 궤적은 전혀 달랐다. 뷰캐넌은 헌법이라는 “게임의 규칙”을 설계하는 일에 평생을 바친 신중한 체제 설계자였고, 털록은 관료의 승진 욕망과 로비스트의 지출까지도 수식으로 환산해버리는 거침없는 관찰자 였다. 한 사람은 1986년 단독으로 노벨경제학상을 받았고, 다른 한 사람은 끝내 받지 못했다 — 그러나 공공선택이론이라는 건물은 두 사람의 이름 없이는 세워질 수 없었다.

뷰캐넌: 천사 없는 정치학

제임스 뷰캐넌은 테네시 시골의 낙농가에서 자랐다. 새벽에 소젖을 짜고 학교에 가는 생활 속에서도 그는 지역 사범대를 거쳐 시카고 대학에서 프랭크 나이트 밑에 박사 학위를 받았다. 입학할 당시엔 온건한 사회주의에 가까웠던 그는, 나이트의 회의주의적 자유주의를 접하며 정부를 보는 시선을 완전히 바꾸었다. 그가 평생 던진 질문은 단순했다. 시장의 개인은 이기적이라고 가정하면서, 왜 투표로 뽑힌 정치인과 임명된 관료는 공익을 위해 헌신하는 천사라고 가정하는가. 그는 이 이중 기준을 “낭만 없는 정치학”이라는 말로 꼬집었다.

“정치인과 관료도 시장의 개인과 똑같은 동기로 움직이는 사람들이다. 다른 것은 그들이 직면한 제도적 제약뿐이다.”
— 제임스 뷰캐넌의 공공선택이론 요지

1957년 버지니아 대학에 자리 잡은 뷰캐넌은 이곳에 토머스 제퍼슨 정치경제학 연구소를 세우고 고든 털록을 끌어들였다. 두 사람은 1962년 『국민적 합의의 분석: 입헌 민주주의의 논리적 토대』를 함께 썼다. 핵심 발상은 과감했다 — 정치를 시장처럼, 투표와 입법을 거래처럼 분석하자는 것이었다. 중요한 것은 개별 정책이 옳은가가 아니라, 그 정책을 만들어내는 규칙 자체가 공정한가였다. 뷰캐넌은 이후 평생을 이 “헌법적 정치경제학”에 쏟았고, 1986년 노벨경제학상을 단독으로 받으며 이 분야를 경제학의 정식 영역으로 올려놓았다.

털록: 박사 학위 없는 경제학자

고든 털록의 이력서는 경제학자치고 기이했다. 그는 시카고 대학에서 법학 학위만 받았을 뿐, 경제학 박사 학위는 끝내 따지 않았다. 국무부에서 외교관으로 근무하며 한국을 포함한 여러 지역을 거친 뒤에야 학계로 돌아왔는데, 그를 움직인 것은 제도가 아니라 지독한 독서량이었다. 그는 경제학 논문만큼이나 생물학 저널을 즐겨 읽었고, 벌집의 분업과 개미 군집의 협력을 인간 사회의 제도와 나란히 놓고 분석하는 논문을 쓰기도 했다. 틀에 얽매이지 않는 그 호기심이 오히려 그를 가장 독창적인 공공선택 이론가로 만들었다.

“독점이나 관세, 도둑질이 초래하는 진짜 손실은 그 결과물이 아니라, 그것을 얻어내기 위해 소모되는 자원 그 자체에 있다.”
— 고든 털록, 「관세, 독점, 도둑질의 복지 비용」 (1967)

1965년 『관료제의 정치학』에서 털록은 관료들이 공익이 아니라 예산과 권한의 확대를 추구한다고 분석했고, 1967년 논문에서는 훗날 “렌트추구”라 불리게 되는 개념을 처음 제시했다. 기업이 독점권이나 정부 특혜를 얻어내기 위해 로비에 쏟아붓는 자원은 생산에는 전혀 쓰이지 않으면서도 사회 전체의 부를 갉아먹는다는 통찰이었다. 결합이 없는 논쟁적인 성격 탓에 그는 종종 동료들과 충돌했지만, 그 거침없는 태도야말로 아무도 묻지 않았던 질문 — 정치적 특혜를 좇는 데 드는 비용은 누가 치르는가 — 을 집요하게 파고들게 한 동력이기도 했다.